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民办博物馆的尴尬生存
时间:2013-10-16   阅读:1676次

国家文物局委托重庆师范大学的课题《民办博物馆登记管理办法》是部门行政规章的前期研究,课题工作主要在2011年6月-2012年8月间开展。课题组研究了英国、美国、法国、德国、日本、中国台湾地区的相关文献,翻译资料4万多字,并针对一些业界普遍存在的问题开展了系列调研。课题组向全国15个省(市、自治区)发放了两种调查问卷和两种采集信息的表格,选取了北京、上海、杭州、宁波、成都、重庆作为样本城市,选取40多座民办博物馆作为样本博物馆开展实地考察。课题组对民办博物馆的利益相关方进行了数十次访谈,并在成都、重庆、杭州、宁波召开专题座谈会。课题研究报告共17.8万字,本文为节选。

从统计数据看民办博物馆的迅猛增长

    根据国家文物局的数据,截至2010年全国博物馆年检为止,全国共有3415个已注册的博物馆,包括2384个文化(文物)系统归口管理的博物馆(以下简称“文物系统博物馆”)、575个其他行业归口管理的博物馆(以下简称“行业博物馆”)和456个民办博物馆。三类博物馆所占比重分别为70%、17%、13%,如统计图一。

    2008~2010年,已注册并且通过当年年检的三类博物馆和全国博物馆总量的统计结果,如统计图二。其中,民办博物馆的总数,2008年是315个,2009年是328个,2010年是456个。

    我们再从年度增长率的角度对比2008~2009年、2009~2010年已注册的三类博物馆数量以及全国博物馆总量的增长速度。2008~2009年,民办博物馆的增长率为2.74%,高于全国博物馆总量的增长率(1.66%),也高于文物系统博物馆的增长率(1.46%)和行业博物馆的增长率(1.46%)。2009~2010年,民办博物馆的增长率为28.07%,远高于全国博物馆的增长率(11.57%)、文物系统博物馆的增长率(8.01%)和行业博物馆的的增长率(13.22%)。

    近些年,中国民办博物馆迎来了发展高峰,但在发展过程中由于外部环境的制约而遭遇了不少尴尬,也由于内部环境的局限而存在一些问题。

民办博物馆所受外在环境的制约

     多位学者、文物行政部门管理者已指出现行《博物馆管理办法》的局限性:第一,该规章因法律位阶偏低,且仅由国家文化部单独颁布,在民办博物馆的设立审批的业务主管单位、登记管理部门的规定方面与文化部、民政部2000年联合颁布的《文化类民办非企业登记审核管理暂行办法》相冲突,因此在浙江省、福建省都遭到过抵触,而且在浙江省被《浙江省博物馆设立审核工作管理办法》取代,无法真正实施;第二,在博物馆设立的标准、准入条件方面欠缺量化、明析、可操作性,不少经登记的民办博物馆先天不足、缺乏可持续发展的能力。第三,由于法律位阶偏低,对文物系统以外的政府部门缺少制约,因此对扶持博物馆发展的规定的执行力受到影响。第四,对撤销民办博物馆登记方面文物行政部门的职权、对民办博物馆年检不合格时的文物行政部门的应对措施,《博物馆管理办法》未明确规定,不利于对民办博物馆的管理。法制化程度低,明显制约了博物馆业的规范发展。

    民办博物馆的“多头管理”问题,因前述法律法规不健全而产生。有的表现为业务主管单位分散。如:浙江省的民办博物馆的业务主管单位,地(市)级、县(区)级的民办博物馆由该级别的文物行政部门担任,而省级民办博物馆则由省文化厅人事处担任,省文物局仅为会办部门。有的表现为登记管理部门的不一致。如,福建省经2005年省文物局的协调后,依据《博物馆管理办法》和《民办非企业单位登记管理暂行办法》的精神,统一由省民政局担任民办博物馆的登记管理部门。而四川省、重庆市等不少省市则地(市)级、县(区)级民政部门都可担任登记管理部门。此外,山西省、重庆市、浙江省等地都出现了在工商行政部门登记注册的“民办博物馆”。

    设立审批机构的不一致,不仅造成对民办博物馆的管理权力的分散,也可能因“谁审批谁负责”的“潜规则”,而易给省级与地(市)级、县(区)级政府部门间在对民办博物馆的监管方面的扯皮、推诿埋下伏笔。

    民办博物馆的机构性质也容易引起尴尬。

    观复博物馆1996年被北京市文物局批准设立后,在北京市机构编制办登记并获得“民办事业单位”法人证书。1998~1999年国家进行机构改革,《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理暂行条例》颁布,政府从举办主体、社会功能、社会性质等角度对事业单位、社会团体、民办非企业单位进行划分,因此将民办博物馆都纳入“民办非企业”的管理体系。观复博物馆也于2000年在市民政局重新登记,获“民办非企业单位”法人证书,并继续由北京市文物局担任其业务主管单位。


    在接受课题组访谈时,马未都认为:“民办非企业单位”的机构性质造成民办博物馆与国有博物馆不平等的法律地位。由于同属“民办非企业单位”的民办学校、民办医院等可能转制为企业,民办博物馆的非营利性、公益性将可能受牵连而更显得不明确,作为公益性机构的免税政策等社会权利的实现将更受影响。

    在对民办博物馆的“多头管理”的各种体制形式中,最常见的是由文物行政部门作为业务主管单位,由民政部门作为登记管理机关的“双重管理体制”。依据中国“十二五”规划纲要对社会组织管理体制的“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”原则,民政部门主要负责民办博物馆的设立、变更、终止履行登记手续和组织年检工作,而对其业务工作、运营状况等方面涉及专业性的评估、监管、指导则主要由文物行政部门负责。民办博物馆的设立、变更、年检、终止都应先获得文物行政部门的批复或许可,才能到民政部门办理。

    但在实际操作中,这一体制存在下列局限性:

    第一,对于混入“民办博物馆”中的营利性机构、工商部门注册或未注册的民办博物馆,部分民政部门认为应由文物行政部门进行管理,而部分文物行政部门认为撤销违规违法的博物馆之登记应是民政部门的职责,文物行政部门缺乏执法依据,无从管理,或认为没在文物行政部门登记的“民办博物馆”、“家庭收藏馆”都不属于自己管理的范围。而最终结果往往是,这三类民办博物馆往往处于无人监管、无人引导的状态。

    第二,重设立、轻监管、任已注册的民办博物馆自生自灭的心态,在部分文物行政部门、民政部门都存在。民办博物馆的年检对一些地方的民政部门、文物行政部门而言,实际上主要是让各馆提交材料,而缺少实地考察环节。

    第三,由于很多地方的文物行政部门缺乏足够的管理资源(如执法权、执法队伍、资金、优惠政策等),而民办博物馆的经费、人事、业务活动、管理体制等均独立于文物系统之外,因此文物行政部门对其监管有较大的难度,角色尴尬。

   广东省文物局认为:“据一些地方文物管理部门反映,由于体制问题,目前对私立博物馆的管理容易失控,‘管理真空’现象已成为困扰文物部门的一大难题。”

   在争取扶持政策方面,民办博物馆比国有博物馆更为困难。有关税费优惠、接收捐赠等方面的扶持政策,国有博物馆的实施就不很顺利,民办博物馆更难以享受。

    2010年出台的七部委《关于促进民办博物馆发展的意见》对土地划拨、经费保障、馆舍、对口帮扶、接收捐赠、门票收入、非营利性收入等方面给予了指导性意见,并规定“民办博物馆在行业准入、等级评定、人员培训、职称评定、科研活动、陈列展览以及人才学术的交流、合作、奖励、政府政策信息服务等方面,与国有博物馆一视同仁、同等待遇。”但不少民办博物馆馆长反映,这一全国性政策,在一些地方很难落实。或者由于相关政府部门并不买账;或者由于当地经济发展水平的局限,地方政府难以有充裕的财力来实施。

    各地方政府对民办博物馆的扶持、优惠政策呈现不均衡的现状与发展趋势,这与各城市、省级行政区域的经济实力,与其对文化、旅游业发展的规划、目标有直接的关系。民办博物馆的发展良莠不齐,状况好者广受支持,物博人旺;状况差者经营惨淡,甚至难以为继。除了创办者内在的局限外,所处的城市、区域为民办博物馆提供的生存环境的差异也是主要原因。

    社会支持对于少数已得到业界、民众认可喜爱的民办博物馆而言是很重要的(如观复博物馆、建川博物馆),但对多数的民办博物馆而言仍是杯水车薪,甚至是凤毛麟角。

民办博物馆的内在环境局限

    江苏省文物局认为:“一些博物馆管理者对于自身场馆的定位、发展思路不够清晰,特别是在藏品的征集上存在片面化的误区,但是自身又往往受到资金、实力和业务能力的限制,没有找到真正适合自身发展的生存空间。民间馆仍存在重设立、轻管理,求全求大但忽视特色的问题。”成都市文物局2010年10月发布的《成都市民办博物馆发展规划(2010—2015)》认为:“(成都的)多数民办博物馆还存在缺乏长远的科学发展规划,定位不准问题。”

    国家鼓励优先设立填补博物馆门类空白和体现行业特性、区域特点的专题性博物馆。但我们在调研中发现,一些创办方并未对民办博物馆进行项目可行性研究、项目策划、项目规划等方面的工作,往往是先把博物馆建起来才开始思考博物馆的定位、生存、发展问题。民办博物馆的定位不合理、收藏与展览的选题重复也是屡见不鲜的现象,如四川省成都市有几个以汉陶为主题的民办博物馆,浙江省宁波慈溪市有几个以越窑青瓷为主题的民办博物馆。

    办馆15年的马未都曾借媒体告诫盲目办馆者“办博物馆是有风险的”。办馆12年的储建国说:“我们深深体会到办馆的艰辛,有几条教训值得借鉴:一是没有一定资金、场所或支柱产业,不要凭一时冲动盲目办馆,否则难以生存,甚至倾家荡产。二是没有一定数量和质量的藏品,没有特色的藏品不要办馆,否则平平如也无人问津。三是没有一支有研究功底的研究队伍不要办馆。四是想发财的不要办馆,办馆是公益事业。五是没有协调能力的不要办馆。”缺少项目可行性研究、合理的自身定位、战略规划,将使创办的民办博物馆先天不足,甚至成为“畸形儿”的风险大大增加。

    作为公共文化机构,民办博物馆的公众开放条件大都并不理想。

    部分民办博物馆馆址偏僻,不利于博物馆旅游与教育项目的开展,公众开放条件不足或不理想。不少省市都存在一些位于偏远的区县且交通不便、选址不理想的民办博物馆。部分处于中心城区的民办博物馆,在馆址、公众开放条件方面也存在局限性。如成都华通博物馆位于高新区的写字楼内,不易寻找。在2011年开展国有博物馆对口帮扶民办博物馆项目,加强对博物馆的宣传前,偌大的华通博物馆灯火辉煌却观众稀少。《成都市民办博物馆发展规划》认为:“多数民办博物馆功能单一、设施简陋,陈列展览水平不高,社会效益不明显。”被该规划课题组调研的公众大多表示,除少数依托旅游景区建立的有特色的民办博物馆外,公众更愿意前往国有博物馆参观。

     部分民办博物馆的馆舍使用权期限过短,场所的不固定导致少数民办博物馆难以培养固定的目标观众群体,甚至不得不对馆舍装修等多次投入资金。“京城四家”都因馆舍而遭遇了大大小小的尴尬。如马未都的观复博物馆曾三迁馆舍。路东之的古陶文明博物馆的房租高涨,还曾有相当长的一段时间租用地下室作为馆舍。何杨·吴茜现代绘画馆的第一处馆舍因拆迁而被迫迁移,第二处馆舍又面临拆迁,尚不知未来路在何方。而第四家遗箴堂博物馆因限于资金,找不到合适的场馆,一年后未通过年检而被取消了办馆资格,实际上“流产”了。

     黑龙江、上海市、山西省、浙江省、四川省等省的文物局都认为民办博物馆缺少稳定、充足的资金来源,这已成为束缚其发展的瓶颈(如重庆市的巴渝名匾博物馆曾因缺乏资金十年未给六层高的馆舍加上顶部),甚至造成部分博物馆难以维持(如重庆市民间中医药博物馆、山西省晋中市民间文化艺术博物馆、运城市新民博物馆等),有的博物馆只好注销登记(如西安金泉钱币博物馆等)。

     不少民办博物馆的长期运营经费往往受制于创办方的个人兴趣或经济实力,一旦这些因素有所变化,博物馆的经费也随之忽高忽低。如上海的一家民办博物馆因创办方经营出现严重困境而只能采取向创办方支持方借款的方式获得运营费用,但如该馆账面上连续两年因借款出现亏损,该馆就很可能被民政局撤销登记。自主运营能力、自我造血能力不足,整合社会资源、协调能力不足,是制约这些民办博物馆发展的主要瓶颈,是造成部分馆办馆经费保障不足的主要原因。

    民办博物馆的人力资源状况也不理想。广东、四川、浙江、上海等地的省级文物行政部门认为当地的民办博物馆存在管理人员、专业技术人员不足甚至严重缺乏的现象。而所在兼职人员的学历水平、职称状况、专业资质普遍不佳。

    诸多问题导致民办博物馆功能良莠不齐。

    山西省文物局认为,该省的民办博物馆功能比较单一,多数勉强经营,普遍后劲不足,尚未走上正规和健康的发展轨道。造成这种局面的原因是多方面的,从其内部分析有如下因素:藏品管理不规范,保藏环境较差;展览水平、效果较差;服务设施不健全,服务项目仅限于收费讲解、销售商品,未开展相关教育活动;业务研究基本处于空白状态。民办博物馆多数对于博物馆的性质、功能、作用缺乏足够认识。

    上海市、四川省、陕西省文物局也认为该地区民办博物馆的功能不健全,藏品保管、陈列展览、社会教育、公众服务等业务工作难以全面开展。江苏、四川的部分民办博物馆存在开馆时间随意性大的问题。成都市文物局的工作人员在年检时发现,当地的一家民办博物馆不仅很少开门,甚至连厂内的不少人都不知道有这样一个博物馆存在!四川、上海的部分民办博物馆的接待人群未体现为公众服务的功能。陕西、四川的部分民办博物馆都在藏品文物保护、养护方面的条件、技术、资金方面存在不足。

分析与建议

    中国民办博物馆的出现与发展是民间收藏纵深发展与博物馆行业深化管理体制改革的必然结果。今天,民办博物馆已成为中国博物馆体系的重要组成和有益补充,是城市文化建设、公共文化服务的重要力量,是保护社会流散文物的重要力量。民办博物馆2008~2010年的增长速度明显超过文化(文物)系统的国有博物馆和其他行业设立的国有博物馆。而作为民办博物馆主要支撑的中国民营经济在国民经济中的地位和作用已日益显著。因此,如果外在环境逐步改善,内部环境逐渐优化,那么数十年以后,民办博物馆的数量的确可能赶上甚至超过国有博物馆,将会有更多民办博物馆的运行质量和特色令人瞩目。因此,引导民办博物馆的健康发展,建立民办博物馆和国有博物馆的良性竞争、互促发展的宏观管理机制,将有利于博物馆事业的可持续发展。而提升博物馆领域的法治化水平,基于深入调研进行民办博物馆的宏观管理的制度设计,将行政部门的宏观规划、管理与民办博物馆个体的微观管理相结合,有效应用监管与激励的方式引导其发展,是值得探索和努力的方向。
(感谢北京市、上海市、杭州市、宁波市、成都市、重庆市的文物系统、民政系统的行政部门对课题工作的大力支持和热忱帮助!)


(《中国文物信息网》2013年4月3日5版)